深圳7200多个工业区怎么改?全方位解读工业区转型升级方案

7月25日，深圳市规划和自然资源局、市工业和信息化局出台了《关于促进工业区转型升级支持实体经济高质量发展的工作方案》（以下简称《方案》），旨在推进旧工业区连片改造升级、盘活低效用地资源的重点工作任务，促进我市工业区转型升级，支持实体经济高质量发展。

01政策背景

1.加快深圳国际科技产业创新中心建设

国家“十三五”规划纲要明确要“加快建设深圳科技、产业创新中心”，这是国家对深圳新时期赋予的重大使命，也是国家探索创新发展新路径的战略选择。深圳要尽快实现建成“国际科技、产业创新中心”的建设目标，就必然要求深圳具有更强的创新能力、更优的产业结构、更足的内生动力以及一流的国际竞争力，必然要求深圳发挥经济特区建立四十年来的先发优势，以国际化的视野整合创新资源，建设具有国际竞争力的行业产业链集群。

2.深圳工改工从放开到调整到紧缩的政策周期

始于2013年深圳市政府发布1+6新政，深圳开启工改工大热潮，由于旧工业区存量多、业主相对单一、申报审批较为简易、前期投入较小、M0用地政策鼓励发展新型产业空间，工改工可以实现较高的市场溢价和开发效益等原因，工改工如雨后春笋般迅猛发展。政策鼓励，市场激进，短短几年下来，深圳工改工未来的潜在供应量竟高达3000多万平方米，包括城市更新类和非城市更新类。大量做住宅出身的开发企业涌入进来后，人才储备、产业资源以及资金平台严重不匹配工改工的开发运营需求，甚至出现了擅自用工业楼宇改造成“公寓”出售的现象。

市场的违法带来政府的严打。2018年，深圳出台《工业区块线管理办法》等一系列政策严控工改工，包括通过修订建筑设计规则严管擅改功能行为等。年底2013年1+6政策中的宗地地价测算规则出台新版政策。事实上，2018年至今发布征求意见的《深圳市综合整治类旧工业区升级改造操作规定》、《关于规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法》、《深圳市工业及其他产业用地供应管理办法（修订稿）》，《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》等，特别是《深圳市扶持实体经济发展促进产业用地节约集约利用的管理规定》可以看出一个重要信号，政府希望在有限的产业用地上实实在在的发展产业，因此鼓励或者说要求持有产业用房，减少分割转让避免产业地产化，是一个极其重要的政策取态和趋势。而春节前发布《深圳市工业楼宇及配套设施转让管理办法（征求意见稿）》可以说是这一轮工改工调控的最后一只靴子终于落地了。回望过去六年，深圳工改工走过了一轮从放开到调整到收紧的政策周期。

02现状问题

《方案》起草过程中，初次建立工业区基础信息数据库。为全面摸清工业区发展基础与现状，通过调动各区及街道力量，综合运用各类信息化手段，协调整合规划国土、产业经济等多项基础数据，最终完成了对深圳全市超过7000个，约260平方公里工业区的地毯式调查，并建立了深圳市工业区基础信息数据库，全面掌握了工业区空间、产业、效益、租金、管理等方面的数据信息，填补了以往工业区基础信息数据的空白，为今后工业区相关工作部署与政策研究提供了强有力的基础与支撑。

根据走访调研反馈信息显示，目前深圳工业区在转型升级和管理服务中也面临着一系列的问题：

一是全市产业布局缺乏统筹、引导不足；

二是产业需求与空间供给衔接不畅，供需矛盾突出；

三是小散乱差工业区较多，成规模高质量产业空间少；

四是产业空间成本调控引导力度不足，部分地区租金上涨过快；

五是工改M1和工业区综合整治动力较弱，企业自主升级需求有待挖掘；

六是产业监管存在盲区，执行困难且缺乏实效；

七是产业园区管理运营专业化水平较低，规范引导不足。

综上所述，目前深圳工业发展总体平稳，潜力巨大，但存在问题也十分突出，尤其是在转型升级过程中缺乏顶层设计、引导不足，尚未实现产业需求与空间供给的精准匹配，也未建立起全周期精细化的长效管理模式，距离实现多层次、高质量、可持续发展的目标还有一定的差距，因此《方案》的制定和出台意义重大，势在必行。

03政策解读

1.工作目标

在产业上，一是加强产业发展规划引导，科学引导各类产业行业布局与发展；二是加大产业扶持力度，为工业区转型升级提供优质软环境。

在空间上，一是以政府主导的连片工业区为突破，鼓励各区大力推进工业区连片改造升级试点；二是以市场主导的各类工业区为主体，激发一批工业区自主转型升级。

2.重点内容

(1)编制深圳市产业布局规划，实现产业规划“多规合一”

根据前期调研，深圳工业区主导产业布局地域差异凸显，南部以互联网、软件和科技服务等现代服务业为主，西部以计算机、通信、电气机械等先进制造业为主，中部承接南部地区服务业外溢，制造业与服务业并存，东部则以金属、橡胶、计算机、汽车等传统制造业为主，全市产业布局缺乏统筹规划。提出以全市产业布局规划为平台，促进产业规划与空间规划的融合，推动各部门各类型产业规划“多规合一”。

(2)初次提出产业用地类型与产业准入目录衔接，精准支持产业的发展

合理区分新型产业用地、普通工业用地及商业服务业用地的产业准入类型和适宜产业链环节，强化产业准入与用地分类的衔接。

(3)强化政府主导统筹力度，建立有效的试点片区实施机制，明确原关外宝安、龙岗等五区至少划定一个试点片区

根据前期调研，深圳工业区规模呈明显的小型化特征，深圳工业区平均占地面积仅3.6公顷，大部分工业区不足5公顷，存在成规模高质量空间缺乏、政府掌握空间有限、连片改造升级实施路径不明确等问题。

《方案》指出试点片区用地面积原则上不低于30公顷，其中福田区、罗湖区、南山区、盐田区及大鹏新区视情况划定，宝安区、龙岗区、光明区、坪山区、龙华区原则上至少划定一片。

(4)加大对工业企业自改及工改”M1”的支持力度，简化审批流程

自M0用地政策鼓励发展新型产业空间，工改工可以实现较高的市场溢价和开发效益，因此工改工项目以“工改M0“项目为主，“工改M1”动力不足，综合整治积极性不高，空间成本调控引导力度不足。

鼓励具有合法产权的产业用地在符合规划的前提下，通过综合运用新建、扩建（加建）、拆建三种方式组合的路径提高容积率，新增的建筑面积不得转让；对于拆除重建类“工改M1”工业企业自改项目进一步简化审批流程；并新提出各区政府可在完善过渡期安置服务、提供资金扶持、开展改造开发业务指导与帮扶等方面研究出台相关支持措施，最大程度满足实体企业自改需求、释放产业用地升级潜力。

(5)大力推进工业区综合整治。除正常加建15%辅助性公用设施外，允许合理优化现状建筑功能，重新划分空间，提高市场积极性

根据前期调研，深圳工业区建设形态仍以标准厂房为主，但同时也存在大量质量较差、形态老旧，已不适应产业转型升级发展需求的旧工业区。部分不满足拆除重建要求的工业区则鼓励通过综合整治进行更新。

在满足《深圳市城市规划标准与准则》的前提下，加大政策扶持力度，允许合理优化现状建筑功能，通过重新划分空间适度增加满足基本需求的研发办公、配套商业等功能，由区政府统筹，组织相关单位、企业直接实施。鼓励各区在全市城市更新相关政策的基础上，在简化程序、优化功能、资金补贴、成本控制等方面调动开发主体积极性。

(6)完善“工改工”城市更新产业审查机制。产业发展专题研究报告需在计划阶段前置并进一步细化产业报告审查内容

优化“工改工”城市更新产业审查流程，研究将更新单元规划编制阶段开展的产业发展专题研究报告（后简称“产业报告”）制定及意见征求环节前置于计划申报阶段。

鼓励区产业部门研究细化产业报告审查内容，将核实相关数据、对接各类产业规划、评估产业升级需求等作为审查重点，并在更新改造方向（M1或M0）、生产企业过渡期安置、产业公共技术平台或服务平台建设等方面提出意见。

(7)加强“工改工”更新全过程成本管控。各区探索工业楼宇租赁价格指导价与补偿机制

合理引导拆迁补偿预期，加大对项目倒买倒卖的监督处罚力度，切实降低更新项目实施阶段改造成本。完善工业楼宇转让相关政策，同步探索建立由区政府主导的工业楼宇租赁价格调节与补偿机制，明确“工改工”项目市场主体自持工业楼宇租赁参照指导价执行，并纳入产业监管事项，引导市场开发企业由地产销售模式向产业园区运营模式转变。

(8)健全产业监管机制。工业区升级改造项目实施常态化的全生命周期产业监管，并逐步将存量工业区纳入产业监管范畴

明确各类工业区升级改造项目应按照相关规定在土地出让或竣工验收环节签订产业发展监管协议，全面纳入常态化的全生命周期产业监管。

针对大量未签订产业监管协议的存量工业区，鼓励各区结合自身特点探索建立产业监管机制，在充分研究监管对象、要求、手段、程序、职能分工等内容的基础上，逐步将存量工业区纳入产业监管范畴。

(9)构建工业区分类引导扶持与管理运营评价体系，引导园区运营机构专业化发展

针对园区专业化运营管理缺位、自主提升动力不足，运营机构职责不明、水平参差不齐等问题，加快构建工业区分类引导扶持与管理运营评价体系，扩大管理范围、加强扶持引导，全面促进工业区运营管理向规范化、专业化、普及化迈进。

总体来说，此次《方案》的出台是建立在深圳市工业区基础信息数据库上，征对深圳现状产业发展滞后、产业配套不匹配、各区产业规划雷同、产业结构不优、产业空间成本高等问题，从顶层设计上明确产业和空间发展目标，打造具有持续增长动力和全球竞争力的产业发展新引擎，最终打造深圳国际科技产业创新中心。

《方案》中部分内容在此前出台的《深圳市人民政府关于深入推进城市更新高质量发展的若干措施》，《深圳市扶持实体经济发展促进产业用地节约集约利用的管理规定》等政策均有涉及，相信在《方案》出台后，各区根据市级政策后续会陆续出台工业区转型升级相关细化政策，持续稳定控制产业发展的空间成本，保障实体经济高质量发展，真正实现产业转型升级。